sábado, julio 19, 2008

Las Telecomunicaciones y la OMC

Desde sus inicios el sector de las telecomunicaciones fue considerado un sector para ser tratado bajo régimen nacional, de hecho, hasta la aparición de los primeros satélites de comunicaciones a mediados del Siglo XX, eran muy pocas las conexiones internacionales existentes.

El mercado de las telecomunicaciones era considerado un mercado nacional de naturaleza monopólica y que generaba importantes externalidades positivas. Por estas razones, por lo general, las empresas de telecomunicaciones eran propiedad estatal.

El ingreso de las telecomunicaciones satelitales y posteriormente de la telefonía celular e Internet han jaqueado el concepto de “monopolio natural” existente, promoviéndose a partir de entonces un nuevo paradigma de apertura y competencia.

Este nuevo paradigma tiene como principal promotor a las economías desarrolladas que, a partir de la década de los 70 empezaron a observar importantes cambios en su estructura económica relacionados con el crecimiento del sector servicios, que, a diferencia del sector de la producción requiere de simultaneidad, cobertura y continuidad, elementos para los cuales las comunicaciones son imprescindibles.

De esta forma, el interés por la liberalización del sector de las telecomunicaciones no ha sido solo por las telecomunicaciones en sí sino también por ser un medio facilitador del desarrollo de los servicios en general.

La necesidad de promover compromisos confiables por parte de las economías menos desarrolladas motivó a la inclusión del sector en las negociaciones del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios, por tratarse de compromisos auditables y sancionables, a diferencia de los compromisos asumidos en el marco de la Unión Internacional de Telecomunicaciones que son de adopción voluntaria (de hecho en la jerga de la UIT se les llama “recomendaciones”).


El Acuerdo General de Comercio de Servicios


A fines de la década de los 70, a pesar de haberse iniciado el proceso de liberalización del sector servicios y de su creciente importancia en las economías desarrolladas, el sector de los servicios presentaba desarrollos desiguales en los entornos nacionales e internacionales, por esta razón los países desarrollados (principalmente Estados Unidos) impulsaron la inclusión de los servicios en el GATT.

Sin embargo, la introducción de los servicios en un acuerdo de comercio de mercancías implica algunas complicaciones dado que, por su naturaleza intangible, requieren de un manejo especial y diferente al de las mercancías.

Por otro lado, es importante precisar que muchos servicios no pueden ser provistos a través de las fronteras y que por ello era necesario considerar el movimiento internacional de las personas que prestan los servicios, lo que implica ya un reto para las políticas migratorias nacionales.

Finalmente, muchos servicios eran considerados estratégicos y por ello suministrados por el estado, como era el caso de las telecomunicaciones, el proceso de liberalización en este campo implicaba no solo el traslado de la provisión del servicio al sector privado sino también un posible recorte de las potestades regulatorias de los estados.

Para los países en desarrollo, asumir compromisos dentro del marco del GATT en materia de servicios implicaba importantes riesgos lo que generó una inicial oposición.


La ronda de Uruguay


Durante la Ronda de Tokio, el sector financiero norteamericano había presionado mucho para que se asuman compromisos multilaterales que flexibilicen la regulación interna del mercado financiero internacional, sin embargo no logró su cometido. Posteriormente, durante la reunión ministerial de Ginebra de 1982, los Estados Unidos formalmente propusieron la inclusión de los servicios en la negociación. Esta propuesta fue apoyada por los países industrializados y rechazada por los países en desarrollo liderados por India y Brasil.

La Ronda de Uruguay, iniciada en Punta del este en 1986 y culminada en Marrakech en 1994 resultó en los siguientes aspectos:

  • Creación de la Organización Mundial de Comercio como una alternativa para enfrentar la decreciente credibilidad del GATT.
  • Incorporación de los servicios en el mecanismo de negociación multilateral mediante el establecimiento del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios (AGCS).
  • El establecimiento del Acuerdo sobre Derechos de Propiedad Intelectual.
  • Firma de Acuerdos GATT 1994 sobre comercio de mercancías.
No obstante, aún cuando el AGCS fue firmado por 125 países, sólo 90 de ellos asumieron compromisos de apertura de sus mercados nacionales. Los compromisos en materia de telecomunicaciones corresponden a los señalados en el anexo específico del AGCS.

El anexo de telecomunicaciones del AGCS

El anexo de telecomunicaciones tiene por objetivo adecuar determinados aspectos de las telecomunicaciones para hacer evidente la doble función de este servicio: como un sector independiente en sí mismo y como soporte para otros servicios.

El anexo se refiere a las medidas que afectan el acceso y uso de las redes de telecomunicaciones y servicios públicos de telecomunicaciones, excluyendo del ámbito del anexo las medidas relacionadas con la difusión de contenidos de radio y televisión.

Por otro lado, el anexo no establece una apertura obligatoria de los mercados de telecomunicaciones, pero sí que todo proveedor de servicios pueda tener acceso a los servicios de telecomunicaciones en condiciones no-discriminatorias y a tarifas razonables, lo que incluye la posibilidad de conectar equipos a la red, la interconexión, y el libre movimiento de información.

Las obligaciones contraídas por los países corresponden solamente a los servicios incluidos en las listas de compromisos, garantizando a las empresas extranjeras el acceso y uso de los servicios de telecomunicaciones allí listados.

Otro elemento importante del anexo estaba en garantizar el establecimiento de límites a la capacidad del estado de intervenir en el sector. Por esta razón se permite el establecimiento de condiciones al acceso y uso de los servicios de telecomunicaciones siempre que satisfaga la “prueba de necesidad”.

En términos generales el anexo establece que se debe asegurar que no se impongan más condiciones que las necesarias para: (i) salvaguardar las responsabilidades de los proveedores para poner sus redes o servicios a disposición del público en general; (iii) proteger la integridad técnica de las redes o servicios públicos de telecomunicaciones; o (iii) asegurarse que los proveedores no suministren servicios sino cuando les esté permitido con arreglo a los compromisos de cada miembro.

Adicionalmente se establecen que las condiciones para el acceso y uso de las redes y servicios públicos de telecomunicaciones pueden incluir: (i) restricciones a la reventa o uso compartido de los servicios; (ii) requerimientos para utilizar interfaces técnicas especificas; (iii) requerimientos de interoperabilidad de los servicios; (iv) homologación del equipo terminal u otro equipo que requiera una interfaz con la red, v) restricciones a la interconexión de circuitos privados con redes públicas ; o (vi) requisitos relacionados con registros y licencias.

Finalmente, los países en desarrollo lograron retener en el anexo el derecho a imponer condiciones razonables al acceso y uso de redes y servicios de telecomunicaciones cuando éstas sean necesarias para fortalecer su infraestructura y para incrementar su participación en el comercio internacional de servicios de telecomunicaciones. Estas condiciones serían listadas en los compromisos específicos de cada miembro.

En materia de telecomunicaciones, sin embargo, debido principalmente a las consideraciones de soberanía nacional, los compromisos asumidos por los países en el anexo específico del AGCS fueron menores a los esperados. Es así que, posteriormente, se conforma un Grupo de Negociación sobre Telecomunicaciones Básicas (creado por decisión de los ministros de comercio) con el objetivo de elevar los compromisos en este sector, este documento forma parte de los compromisos de los países luego de la adopción del 4to protocolo anexo al GATS, que este año cumple 10 años de igencia.

Las negociaciones sobre telecomunicaciones básicas

Al cerrarse la Ronda de Uruguay en Marrakech (1994) las negociaciones relacionadas con la liberalización del sector de las telecomunicaciones habían avanzado muy poco, sin embargo, los ministros de comercio, confiados en que el proceso de liberalización – aún incipiente – evolucionaría progresivamente de la mano con el desarrollo de las tecnologías de la información y comunicaciones, adoptaron la decisión de (i) continuar (voluntariamente) con las negociaciones en materia de telecomunicaciones, (ii) establecer un Grupo de Negociaciones sobre Telecomunicaciones Básicas (GNTB) que tendría un plazo de 2 años (que luego fue ampliado) para presentar un informe; (iii) los compromisos adicionales resultantes del proceso se consignarían en listas anexas al AGCS y (iv) durante el periodo de negociación ningún país podía adoptar medidas que afecten el comercio del servicio de telecomunicaciones.

De esta forma los países promotores de la liberalización (principalmente Estados Unidos y Japón) lograron congelar cualquier iniciativa doméstica orientada a la protección de los mercados locales mientras avanzaban en las negociaciones con los distintos miembros.

Desde el inicio de las negociaciones en el GNTB se discutió sobre el establecimiento de un marco regulatorio apropiado para el desarrollo del sector, especialmente en países que aún mantenían monopolios estatales. Como resultado se consideró necesario establecer algunos elementos regulatorios comunes en las listas de compromisos del AGCS. Entre ellos:
  • La Definición de “Operador Dominante”;
  • Las obligaciones de los Operadores Dominantes para cumplir determinadas salvaguardias competitivas;
  • La obligación de los Operadores Dominantes de facilitar la interconexión de redes;
  • La independencia del regulador respecto del operador;
  • Procesos transparentes para la adjudicación de recursos escasos;
  • Claridad en el establecimiento de obligaciones de servicio universal; y,
  • Preservación de la soberanía nacional en cuanto a administración del espectro radioléctrico.
La oposición de los países en desarrollo al establecimiento de marcos regulatorios de carácter internacional se sustentaba en dos razones fundamentales: la primera relacionada con el hecho de que muchos de los países en desarrollo se encontraban dentro de un proceso complejo de reforma del sector y temían que lo que resulte de la negociación arruine el trabajo avanzado; la segunda relacionada con la percepción general de que el documento de referencia resultante constituiría una amenaza contra la soberanía de parte de una organización (la OMC) que era ajena al desarrollo del sector.

La oposición se planteó de tal forma que los países desarrollados se vieron obligados a buscar fórmulas flexibles que no obliguen a ningún país a modificar de inmediato su marco regulatorio.

Es así que se creo un grupo informal (liderado por la cuadrilateral ) para redactar un texto base que luego sería introducido en la negociación. En esta tarea contaron con la ayuda de otras economías con intereses claros en el sector como Korea y Hong Kong.

Luego de una larga discusión se arribó a un consenso sobre la necesidad de establecer determinados principios básicos para los marcos regulatorios nacionales, estos principios forman el cuerpo del Documento de Referencia de telecomunicaciones.

Aspectos clave de la negociación

Sin duda uno de los elementos clave de la negociación de telecomunicaciones básicas fue la discusión relativa a la provisión de servicios de manera transfronteriza mediante el servicio satelital.

Es necesario precisar que a fines de la década de los 90 inició una acelerada carrera por el espacio satelital a través de constelaciones satélites de orbita baja, los cuales serían el soporte para las comunicaciones personales satelitales. De hecho el Banco Mundial señaló que este sería el mayor reto de la regulación de las telecomunicaciones en el futuro, dado que la movilidad de las personas aumentaría la demanda por estos servicios y el avance tecnológico y la competencia lograrían abaratar los costos de los terminales de manera tal que se llegue a un nivel de masa crítica que sostenga y desarrolle la red. Esto, sin embargo, no ha sucedido, por lo menos hasta el momento.

Una de las decisiones que ayudo a dilucidar este problema fue la nota sobre “neutralidad tecnológica” presentada por el presidente del GNTB mediante la cual se recoge la idea de que “salvo que se exprese lo contrario, se entiende que los compromisos son independientes del medio en que se soportan las comunicaciones”. De esta forma ya no fue necesario indicar en los textos si los servicios estarían o no soportados por satélites. Es así que los servicios satelitales solamente serían citados en las negociaciones cuando se les quisiera excluir expresamente de un compromiso. Del mismo modo, la realización del Foro Mundial de política de Telecomunicaciones de 1er Unión Internacional de telecomunicaciones, ayudó a la solución de esta discusión.

Del mismo modo se acordó excluir a las Organizaciones Internacionales de satélites (ISOs por sus siglas en inglés) de los compromisos del AGCS, la razón fue que estas organizaciones se originaron a través de tratados internacionales (difíciles de adaptar a los compromisos del AGCS), en cambio, las subsidiarias nacionales de estas organizaciones sí estarían sometidas a mas mismas disposiciones que los operadores de servicios públicos de telecomunicaciones básicas.

Otro elemento importante de la negociación lo constituyó la posición unilateral de los Estados Unidos para establecer tasas contables para el tráfico internacional cursado por ese país, dicha posición fue rechazada por muchos países por considerarla una trasgresión a la moratoria establecida por el AGCS para cambios regulatorios domésticos que puedan mejorar la posición de negociación.

Otro problema en la negociación provino también de un requerimiento de los Estados Unidos. El requerimiento consistía en exigir la presencia en la mesa de negociación de los países que en conjunto representen al menos el 90% del total de facturación. Con esto se buscaba que la Unión Europea amplíe sus compromisos, lo que finalmente se logró eliminando las restricciones a la inversión extranjera en España y Bélgica, y alineando a España al proceso de apertura de la Unión, establecido para 1998.

Estando prácticamente en el momento del cierre de las negociaciones, dos problemas de último minuto amenazaron con detener el proceso, entre ellas la permanencia de restricciones a la inversión extranjera en el sector en Japón, México y Canadá; y la negativa de la Unión Europea a incluir los contenidos dentro de las negociaciones. Estados Unidos tuvo que ceder ante estos requerimientos.

Impacto del AGCS en el sector

Una interesante evaluación realizada por Bressie, Kendel y Williams (2004) concluye en que los países que realizaron compromisos de liberalización en el AGCS sobre telecomunicaciones básicas tuvieron un mejor desempeño sectorial 8específicamente en telefonía fija y celular) que aquellos que no lo hicieron.

Para arribar a esta conclusión, los autores incluso buscaron aislar los potenciales efectos de de la variable “privatización” y “apertura a la competencia” de forma tal que los resultados fueron menores para los países sin compromisos, aún cuando hayan introducido competencia en el servicio móvil o privatizado el operador de telefonía fija. Aparentemente, según los autores, las empresas son más reacias a invertir en países que no tienen compromisos signados en el AGCS.

Estos resultados son confirmados por Keck y Djiofack-Zebaze, apuntando adicionalmente que existe un impacto relevante en las tarifas finales a los usuarios en los países que adoptaron compromisos, con la excepción de los países del Africa. Los autores señalan que ello podría deberse al elemento “secuencia y tiempo” de las reformas del sector, dado que las reformas en Africa son recientes y por tanto las inversiones, y también a la institucionalidad regulatoria creada para fortalecer el proceso de reforma. Países de Africa como Uganda y Kenya han tenido notable éxito en la expansión del servicio móvil en cambio otros como Tanzania mantienen aún una situación relativamente desventajosa.

Entre los beneficios cualitativos, señala Cowhey (2001) está que la mejor forma de asumir compromisos de liberalización confiables es a través de mecanismos multilaterales como los de la OMC, adicionalmente, para aquellos países que se encontraban en proceso de reforma, los compromisos les permitieron “ahorrarse” el debate interno y actuar bajo la política de los “hechos consumados”. Esto último, considerado como una ventaja por los promotores del libre mercado, es precisa mente la base de la crítica hacia una reforma hecha a espaldas de los intereses de la sociedad, y que, aún hoy luego de 15 años sigue siendo cuestionada por diversos sectores.

Bibliografía
  • Satola, David. Legal and regulatory implications of implementing WTO telecommunication commitments in developing markets. WorldBank, 1997
  • Allen, David. The WTO telecommunications agreements: Policy between trade and networks. Ponencia presentada en la 12° Conferencia de la Sociedad Internacional de Telecomunicaciones, Estocolmo, Suecia, June 21-24, 1998.
  • Braga, Carlos Primo A., et. Al. Telecommunications-Related Services: Market Access, Deeper Integration and the WTO. HWWA Discussion Paper 158 (2002)
  • Braga, Carlos Primo A., Liberalizing Telecommunications and the Role of the World Trade Organization. EN: Public Policy for the Private Sector, Note No. 120, The World Bank (1997).
  • Bressie, Kent, et. al. Telecommunications trade liberalization and the WTO. Ponencia presentada en la 15° Conferencia de la Sociedad Internacional de Telecomunicaciones Berlin, September, 5-7, 2004.
  • Cowhey, Peter; Klimenko, Mikhail. The WTO agreement and telecommunication policy reforms. World Bank Policy Research Working Paper No. 2601. Banco Mundial (2001)
  • Melody, William H. Telecom Reform: Progress and Prospects. Telecommunications Policy 23 (1999)

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